| 粮食安全政策把关 |
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| 中国食品产业网 （2009年5月27日08:35） |
| 粮食安全政策把关 |
今年5月17日，河南省汤阴县苏庄村，小麦长势喜人，农民正在麦田间喷洒农药。 常中正/CF
阅读提示:从收获、运输、储藏、加工、零售到消费的各环节，粮食浪费现象严重，表明我国节粮型技术研发和推广不足，科技节粮的潜力还有待挖掘。
马晓河 蓝海涛
一个大国的粮食安全，一般需要依靠粮食综合生产能力、国内粮食流通能力、国际粮食进口能力、弱势人群救助能力等手段来保障。粮食综合生产能力通过直接实现粮食生产领域的安全，间接支持整个粮食安全目标的实现，它是粮食安全的核心。在全球粮食供求关系发生转变的新时期，进一步提高我国粮食综合生产能力，完善粮食安全保障机制，具有重要的现实意义。
为了实现今后十几年我国粮食安全的目标，粮食综合生产能力和粮食安全领域不仅面临耕地、水资源短缺以及现代粮食物流设施不足等诸多客观约束，而且，同样存在一些已被各方关注的重要政策问题，主要集中在耕地和水资源的保护和利用、农业基础设施建设、农业科技研究和推广、农业补贴、粮食流通体制改革及粮食市场宏观调控、粮食加工转化等领域。此外，还要高度重视以下影响粮食综合生产能力和粮食安全的具体政策问题。
土地承包经营制和建设用地征用及管理制度仍有漏洞，缺少详细具体的执行标准，极易被一些地方政府“打擦边球”
――承包地产权权能不完整，缺少规范的流转平台。
发达地区特别是城郊地区为了避免极少数失去抵押土地农户对社会稳定的影响，而执行“一刀切”的法律，切断大量稀缺土地的资产融资功能，扭曲了土地资源配置，束缚了土地向专业大户的稳定流转和土地融资功能的发挥。我国承包耕地的产权证不如具有抵押权的林权证权能完善，更不如城市居民可自由流转并能抵押的房产证权能充分。农村土地流转过户的登记机构、交易场所和中介组织尚未发育成熟。
――土地征占用标准模糊不清，建设用地征占用和管理办法有缺陷。
目前，有关公益性用地和商业用地的标准，只是一个原则性的笼统规定，没有详细具体的执行标准，极易被一些地方政府“打擦边球”，有关部门和企业大多想方设法减少农民补偿所得。往往采用接近下限的补偿标准和压低土地价值的计算办法，“合法”而巧妙地剥夺农民应得的土地收益。一些地方未能节约和集约使用建设用地，容积率偏低，部分建设用地闲置。
农田基础设施投入不足，亩均基础设施投入相当有限
农田基础设施年久失修，损毁严重，已成为老大难问题，亩均基础设施投入相当有限。目前，农田基础设施对田间机耕道建设投入尚未引起足够重视，已成为制约“农田机械化”的瓶颈。全国多数地方特别是南方产粮区的农民，田间机耕道少，农田机械难下到田间地头。
粮食科技体制机制不健全，科技节粮的潜力有待挖掘
粮食科研体制改革不充分，分类改革推进不利，作物栽培种植、病虫害测报及防治等公益性涉粮科技活动衰落，不少科研机构热衷于经济效益好的良种选育和推广等经营性科技研究和推广活动。政府科研资金分配缺乏成果导向激励，研发与推广分离，难以产生重大科技创新及其推广成果。国内外对转基因技术的后果长期存在分歧，影响了转基因技术在我国粮食作物品种选育中的应用。从收获、运输、储藏、加工、零售到消费的各环节粮食浪费现象严重，超过了国际社会平均浪费水平，表明我国节粮型技术研发和推广不足，科技节粮的潜力还有待挖掘。
粮食期货市场功能弱，有关方面对稻谷期货过于谨慎；最低收购价不尽合理，我国粮食最低收购价虽然制定时也考虑生产成本和国际粮价等因素，但尚未形成良好的联动机制
――粮食期货功能未充分发挥。
目前主要受监管水平和相关政策等制约，我国粮食期货市场影响力弱，农民售粮、企业购粮和政府决策都很少关注粮食期货市场及价格。我国是世界最大的稻谷生产国和贸易国，美国、印度、泰国等国都开展了稻谷类期货交易，而我国的稻谷期货交易1998年停止后还未恢复。尽管大连商品交易所和郑州商品交易所在交易制度、技术系统等方面，为开展稻谷期货交易作了多年充分准备，但有关方面对稻谷期货仍过于谨慎。
――最低收购价政策有待完善。
我国粮食最低收购价虽然制定时也考虑生产成本和国际粮价等因素，但在实际运行中受宏观调控等因素影响，还未形成良好的联动机制。长期以来，政府有关部门和学术界大多认为，只要有外汇，不愁进口不到饲料粮，不太重视市场价格过度波动对玉米生产能力的破坏作用，未将玉米纳入最低收购价保护范围。
涉粮补贴政策不完善，究竟粮食直补的目标是增产、增收还是两者兼而有之，各级政府操作中模糊不清
――粮食直补目标定位不清。
不少地区粮食直补只与固定的计税面积挂钩，与种植面积和产量无关；只发给承包户，实际种粮户得不到。粮食直补实际蜕变为按耕地发放的收入补贴，却带着刺激粮食生产的补贴“帽子”。究竟粮食直补的目标是增产、增收还是两者兼而有之，各级政府操作中模糊不清，导致地方政府和农民对此反应强烈。
――涉粮补贴运行成本过高。
目前粮食直补、农资综合直补和一些地区的良种补贴均直接划入农民存折或储蓄卡中，不少地区要求这些补贴与实际种植面积挂钩。这就需要填表、公示、检查、上报等程序来核实面积，操作环节多，涉及对象广，发放工作量大。许多地方相关补贴分次发放，重复操作，徒增工作量，乡村干部和农民很烦，挤占村级组织大量办公经费。
――补贴支持的“标的物”缺失。
一是秸秆还田设备缺乏补贴支持。虽然个别省份补贴秸秆还田设备，但国家的农机补贴政策未含秸秆还田设备。二是尚未设立有机肥补贴政策。因家中无有机肥、性价比低于化肥、休闲成本上升、体面劳动要求增加、追求短期效益等原因，施有机肥的农户不断减少。随着养殖小区增多，有机肥长距离运输再施到田间地头的性价比低于化肥，制约了有机肥市场的发育。国家尚未出台鼓励施有机肥的补贴政策来矫正有机肥市场失灵现象。
化肥市场不健全，地方保护主义作祟；农资市场管理不到位
――化肥市场的资源配置功能弱。
目前，我国虽然已成为世界上第一大化肥生产国和消费国，但只有化肥现货市场，没有期货市场。化肥市场依然存在限价这类计划经济的干预方式；流通主体分散，流通企业规模较小；市场环境较差，地方保护主义作祟；流通效率低，资源配置差。
――农资市场监管秩序混乱。
目前，不少地方工商、质检、农业执法大队等部门在农资市场重复检查、乱收费和乱罚款等问题屡禁不止。症结可能在于有关部门将检验费和罚款或明或暗地与本单位利益挂钩。2008年国内外原油价格倒挂严重，国家补贴石油加工企业，限制柴油价格。农机户凭优惠加油卡只能限时、限量、排长队加油，不少农户被迫在黑市加高价柴油。
国家对粮食平衡区和主销区的激励与约束不足
中央财政的涉粮投入和补贴对平衡区和主销区缺乏实质性的支持行动。粮食“省长负责制”及其向下级政府衍生的各级政府首长负责制，没有具体配套的硬性处罚规定。各级地方政府除了有些政治压力外，没有动力帮助中央政府提供粮食安全类公共产品。平衡区、主销区将“吃粮”压力逐步推向主产区，以最大限度地分享中央政府提供的粮食安全公共产品。
粮食物流关键环节支持不够，主销区往往是引发粮食安全风波的先导性和敏感性地区，但该地区的粮食储备量和人均粮食储备却很低
――国家运输政策“重铁路、轻海运”。
目前，海运价格已市场化，随着能源价格不断上涨，海运价格也水涨船高。但得到补贴的铁路运价明显低于海运价格。东北粮食外运时，铁路超负荷运转，航运船舶大量闲置。
――“四散”作业缺乏足够的政府投入支持。
“四散”（散装、散卸、散运、散存）作业是传统粮食物流向现代粮食物流转型的准公共产品。由于国家主要在东北地区投入了“四散”设施和设备，其他地区基本靠市场化推进“四散”作业，进程非常缓慢，全国范围实现“四散”作业很难。
――支持主销区扩大粮食储备的力度不足。
主销区往往是引发粮食安全风波的先导性和敏感性地区，但该地区的粮食储备量和人均粮食储备却很低。不少人士呼吁将部分主产区粮食储备转向主销区，但现实情况不尽人意。也许有关方面尚未找到国家粮食储备在各产销区低成本、高保障的布局方案。
如果玉米等饲料粮自给率降到必须长期依赖进口，一旦遭遇多国出口限制风潮，充裕的外汇可能进口不到足够的饲料粮
一旦国际粮食市场趋紧，或者出口国自身粮食供给偏紧，便以各种借口变相干扰粮食出口。特别是2007~2008年国际市场出现“粮荒”后，许多国家限制粮食出口。缺乏国际规则约束的世界粮食出口市场，不限制出口的国家短期利益损失更严重，迫使我国也加入限制粮食出口国行列。未来威胁我国粮食安全的主要隐患在于，如果玉米等饲料粮自给率降到必须长期依赖进口时，一旦遭遇多国出口限制风潮，充裕的外汇却可能进口不到足够的饲料粮。
过时的粮食统计口径干扰国家粮食安全决策，正在误导粮食生产决策
大豆长期掩盖我国谷物类粮食自给率超过100％的现实，正在误导国家领导和有关部门对我国粮食安全水平的判断和粮食生产决策。因大豆自给率严重偏低（不足50％），大幅度拉低了粮食的自给率水平，导致国家有关部门不断刺激粮食生产。我国调控粮食产量变动的政策基本影响谷物产量，对大豆和薯类生产影响很小。我国粮食进出口贸易统计已与国际口径接轨，大豆不在粮食统计之列。继续沿用过时的粮食统计口径，很难准确判断粮食安全状况，难以做出科学的政策选择。
（马晓河为国家发展改革委宏观经济研究院研究员，蓝海涛为国家发展改革委产业发展研究所副研究员）
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| 文章编辑：june |
文章来源：中国经济导报 |
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